Decizia Curtii de Apel Bucuresti de suspendare a deciziei Curtii de Conturi impotriva Raiffeisen Banca pentru Locuinte, prin care s-a constatat ca banca a utilizat ilegal prima de stat acordata clientilor bancii in cadrul contractelor de economisire-creditare tip bauspar.

2471/2016
22-08-2016
Suspendare executare act administrativ
Curtea de Apel BUCURESTI

R O M Â N I A

C_____ DE APEL BUCUREȘTI

SECȚIA A VIII-A C_________ ADMINISTRATIV ȘI FISCAL

DOSAR NR.XXXXXXXXXXX

SENTINA CIVILĂ NR.2471

Ședința publică din data de 22.08.2016

C_____ CONSTITUITĂ DIN:

PREȘEDINTE: A____ G_______ ȚAMBULEA

GREFIER: D______ T_____

Pe rol se află pronunțarea asupra cererii de chemare în judecată formulată de reclamanta R_________ B____ P_____ LOCUINȚE SA, în contradictoriu cu pârâta C_____ DE C______ A R_______, având ca obiect: „suspendare executare act administrativ”.

Dezbaterile au avut loc în ședința publică de la data de 17.08.2016, fiind consemnate în încheierea de ședință publică de la acea dată, care face parte integrantă din prezenta hotărâre, când C_____, având nevoie de timp pentru a delibera și pentru a da posibilitate părților să depună note scrise, a amânat pronunțarea la 22.08.2016 când, în aceeași compunere, a hotărât următoarele:

C U R T E A ,

Deliberând, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București-Secția a VIII-a de C_________ Administrativ și Fiscal la data de 19.07.2016 reclamanta R_________ B____ P_____ LOCUINȚE SA în contradictoriu cu pârâta C_____ DE C______ A R_______ a solicitat pronunțarea unei hotărâri prin care să se dispună suspendarea executării Deciziei nr. 18/10.12.2015 emisă de C_____ de C______ și a Încheierii nr.3/29.06.2016 emisă de C_____ C______, până la pronunțarea unei soluții definitive asupra acțiunii în anularea acestor acte.

În motivarea cererii, reclamanta a arătat că RBL a fost supusă, în perioada 20.07-18.09.2015, unei acțiuni de control desfășurată de către auditorii publici din cadrul Curții de C______, acțiunea referindu-se la „Controlul utilizării subvențiilor bugetare la R_________ B____ pentru Locuințe S.A., cod fiscal ROI66324968, J40/587/09.04.2004 din București, Sector 1, Calea Floreasca nr. 246D, ____________, pentru perioada de derulare a programului "

Cu privire la îndeplinirea condiției cazului justificat, sub aspectul aparenței de nelegalitatea, reclamanta a învederat următoarele:

C_____ de C______ nu are abilitatea legală pentru a controla activitatea RBL.
Instituțiile de credit funcționează pe baza unor prevederi legale specializate, de strictă aplicare, fiind supuse autorizării BNR. Documentația de constituire a instituțiilor de credit, supusă aprobării BNR, conține inclusiv Condițiile generale de afaceri, Condițiile generale ale contractelor de economisire-creditare și tipurile de contracte oferite clienților .

Totodată, instituțiile de credit sunt supuse supravegherii prudențiale exercitată de către BNR (în acest sens fiind prevederile Legii nr. 312/2004 și ale OUG nr. 99/2006 .

Așadar, activitatea Băncii este evaluată si supravegheată de către BNR, RBL fiind supusă acțiunilor de inspecție desfășurate de către BNR în mod periodic.

RBL nu are calitatea de ordonator de credite in sensul Legii nr. 94/1992 potrivit căreia „ordonator de credite - persoana împuternicită prin lege sau prin delegare, potrivit legii, să dispună și să aprobe acțiuni cu efect financiar pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, indiferent de natura acestora" (art. 2 lit. o).

Poziția Băncii în cadrul sistemului de economisire-creditare în domeniul locativ nu este una de subordonare față de MDRAP (ordonatorul principal de credite) iar primele de stat nu fac parte din bugetul RBL urmare a unei repartizări (finanțări) din partea ordonatorului principal de credite. După cum am reliefat anterior, B____ are rolul unui mandatar al MDRAP în ceea ce privește operațiunile de calcul al primelor de stat.

Nici în ceea ce privește relația cu clienții săi (față de care B____ are calitatea de mandatar), RBL nu are atribuții de administrare/ utilizare a unor fonduri publice, activitatea Băncii rezumându-se la creditarea conturilor clienților săi cu prima de stat alocată de către MDRAP.

Date fiind cele expuse, a arătat reclamanta că activitatea de control desfășurata de către reprezentanții Curții de C______ in contradictoriu cu ea a excedat delimitările prevăzute de:

•art. 1 alin. 1 din Legea nr. 94/1992: „C_____ de C______ exercită controlul asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public"

•art. 24 lit. c) din Lege, privind derularea activității de control si asupra persoanelor juridice care ,,c) administrează si/sau utilizează fonduri publice, in sensul prezentei legi (...)".

Excesul de putere
Criticile prezentate în cuprinsul secțiunilor precedente reflectă faptul că acțiunea de control desfășurată de C_____ de C______ a fost exercitată cu depășirea sferei controlului acestei autorități, precum și cu încălcarea dispozițiilor legale referitoare la cadrul instituțional specializat în care se realizează supravegherea activității instituțiilor bancare.

A mai arătat reclamanta următoarele:

- Prin interpretarea adusă textelor legale si prin măsurile dispuse în cuprinsul Deciziei se contravine, în mod nejustificat, reglementărilor Băncii, aprobate de către BNR.

- Caracterul incomplet, echivoc al măsurilor dispuse prin Decizie, de natură a genera imposibilitatea implementării măsurilor dispuse de auditori

De asemenea, reclamanta a învederat și încălcarea principiului securității juridice.

În ceea ce privește condiția necesității preîntâmpinării unui prejudiciu iminent, reclamanta a arătat că aplicarea măsurilor prevăzute în cuprinsul Deciziei este de natură să paralizeze activitatea Băncii:

(i) pe o perioadă de minim 3 luni, timp în care RBL nu va mai putea să-și desfășoare activitatea pe baza documentației autorizate de către BNR, ci va fi nevoită să întocmească și să notifice/ să supună aprobării BNR modificările aduse reglementărilor interne, Condițiilor generale de afaceri, Condițiilor generale ale contractelor de economisire-creditare și tipurilor de contracte oferite clienților;

(ii) pe o perioadă de timp nedefinită, dat fiind faptul că:

- funcționarea pe baza interpretărilor și măsurilor impuse de către C_____ de C______ contravine Condițiilor generale de afaceri, Condițiilor generale ale contractelor de economisire-creditare aprobate de către BNR, așadar RBL nu va mai avea autorizarea de funcționare din partea BNR;

- în măsura în care BNR, instituție independentă (și față de care Decizia nu este opozabilă) va aprecia în sensul că nu există un temei legal pentru modificarea documentațiilor, Condițiile generale de afaceri și Condițiile generale ale contractelor de economisire-creditare aplicabile în prezent fiind legale, activitatea RBL va fi de asemenea paralizată pe o perioadă de timp nedefinită;

- modificarea procedurilor băncii in acord cu interpretarea reprezentanților Curții de C______ va presupune de asemenea modificarea sistemului IT al Băncii și o auditare a acestui sistem IT potrivit prevederilor art. 25 alin. 4 din Regulamentul nr. 11/2007 . Întreaga procedură de realizare a specificațiilor funcționale și de modificare și testare a aplicațiilor IT va presupune parcugerea unei perioade îndelungate de timp, precum și costuri foarte mari.

Cele de mai sus relevă iminența producerii unui prejudiciu grav, cadrul legislativ aplicabil activității Băncii nepermițând funcționarea acesteia în situația în care se contravine documentației aprobată la momentul înființării sale, fără a exista un temei legal sau fără a se parcurge procedurile speciale prevăzute pentru asemenea fine.

D____ consecință, apreciază că aplicarea Deciziei este de natură să blocheze activitatea Băncii pe o perioadă de timp nedefinită, consecințele acestui act administrativ urmând să afecteze nu numai RBL, ci și clienții săi, precum și sistemul bancar din România.

A mai arătat că măsurile dispuse de către C_____ de C______ nu pot fi implementate, ceea ce generează riscul aplicării prevederilor art 64 din Legea nr. 94/1992.

Aspectele expuse anterior sunt de natură a reflecta obstacolele de ordin legal în considerarea cărora implementarea măsurilor dispuse de către C_____ de C______ nu este posibilă și sunt totodată de natură a afecta relația Băncii cu clienții săi.

Pârâta C_____ de C______ a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea cererii, ca neîntemeiată.

A arătat că analiza condiției cazului bine justificat, definit în legislație drept împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, presupune stabilirea părții în favoarea căreia există aparența de drept.

Or, în speță, nu există o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ contestat, astfel că prezumția de legalitate (una dintre condițiile caracterului executoriu al actelor administrative) continuă să fie valabilă.

De asemenea, solicită să constate faptul că, nu se poate reține ca fiind îndeplinită condiția existenței unui caz bine justificat, atâta timp cât măsurile prevăzute în Decizia nr. 18/10.12.2015, menținută prin încheierea nr. 3/29.06.2016 a Comisiei de Soluționare a Contestațiilor, au suport legal, bucurându-se de o aparență de legalitate, care urmează a fi analizată și menținută sau anulată la momentul soluționării fondului cauzei, respectiv a cererii de anulare a actelor administrative sus menționate.

În doctrină se apreciază că instanța care este chemată să decidă măsuri de protecție provizorie trebuie să aprecieze ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente. Asemenea măsuri pot fi acordate în special în situația în care executarea actului administrativ este de natură să producă pagube grave, dificil de reparat și în cazul în care există argumente juridice aparent valabile referitoare la nelegalitatea actului administrativ.

Or, în speță, apreciază că susținerile reclamantei (reluate și în dosarul nr. XXXXXXXXXXX al Curții de Apel București) nu sunt de natură să demonstreze aparența de nelegalitate a actului a cărui suspendare o solicită, nu reprezintă un argument întemeiat care să demonstreze că ar exista un caz bine justificat și, pe cale de consecință, aceste susțineri nu sunt de natură a conduce la concluzia că ar fi îndeplinită această condiție, astfel cum a fost instituită prin Legea nr. 554/2004.

Pe de altă parte, contrar susținerilor reclamantei, actul a cărui suspendare se solicită a fost emis în baza prevederilor exprese ale Legii nr. 94/1992 și ale RODAS, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de C______ nr. 155/2014 prin Hotărârea Plenului Curții de C______ nr. 155/2014. De altfel, aceste aspecte nu sunt combătute de către reclamantă.

Consideră totodată că atât susținerile reclamantei potrivit cărora iminența pagubei ar reieși din faptul că în lipsa suspendării actelor administrative atacate se impune entității verificate luarea unor măsuri care ar putea fi apreciate ca abuzive ori imposibil îndeplinit, cât și susținerile potrivit cărora prin nesuspendarea actelor activitatea acesteia va fi grav perturbată, nu pot constitui argumente care ar putea conduce la concluzia că cea de-a doua condiție, prevăzută de Legea nr. 554/2004, ar fi îndeplinită.

Analizand actele si lucrarile dosarului cu privire la cererea de suspendare, C_____ retine urmatoarele:

Din probele administrate în cauză C_____ constată că cererea este întemeiată.

Potrivit art. 14 alin. 1 din legea 554/2004 „În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și fără nicio formalitate.”

Din acest text de lege rezultă că pentru suspendarea executării unui act administrativ trebuie îndeplinite, în mod cumulativ, două condiții, respectiv existența unor cazuri bine justificate și a unei pagube iminente.

Cazurile bine justificate sunt definite de art. 2 lit. t) din același act normativ ca fiind „împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ;”

Paguba iminentă este definită de art. 2 lit.) din lege ca fiind „prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public;”

Aceleași condiții sunt reglementate și de art. 15 din legea 554/2004 pentru situația în care cererea de suspendare a executării actului se formulează după sesizarea instanței de judecată cu cererea de anulare.

În ceea ce privește cazul bine justificat, curtea constată că există, la nivelul aparenței de drept, îndoieli serioase cu privire la actele administrative contestate.

Potrivit Deciziei nr. 18/2015, C_____ de C______ a stabilit următoarele măsuri:

1.1.- R_________ BPL va proceda la revizuirea procedurilor interne de lucru in ceea ce privește derularea contractelor în curs, astfel încât abateri de genul celor constatate de echipa de audit să fie evitate;

1.2.- R_________ BPL va solicita clienților săi prezentarea de documente justificative în toate situațiile în care se va solicita punerea la dispoziția acestora a primei de stat;

II. 1-4. - R_________ BPL va stabili cu exactitate întinderea prejudiciilor și va dispune măsuri pentru recuperarea acestuia, inclusiv a beneficiilor nerealizate. Descrierea abaterilor de la legalitate și regularitate, precum și motivele de fapt și de drept care stau la baza acestei măsuri, sunt descrise sintetic la constatările nr. 1, nr. 2, nr. 3 și nr. 4 din considerațiile deciziei și în mod detaliat în cuprinsul Raportului de control nr. xxxxx/18.09.2015 (pag. 18-85).

II.5.- R_________ BPL va stabili cu exactitate întinderea prejudiciului, va dispune măsuri pentru recuperarea acestuia, inclusiv a beneficiilor nerealizate. Descrierea abaterii de la legalitate și regularitate, precum și motivele de fapt și de drept care stau la baza acestei măsuri, sunt descrise sintetic la constatarea nr. 5 din considerațiile deciziei și în mod detaliat în cuprinsul Raportului de control nr. xxxxx/18.09.2015 (pag. 86-111).

II.6.- R_________ BPL va identifica toți clienții care nu au prezentat toate înscrisurile prevăzute de Ordinul Nr. 509 din 10 iulie 2009 și va solicita prezentarea acestora pentru certificarea utilizării sumelor acumulate numai pentru activități în domeniul locativ. In situația în care aceștia nu prezintă aceste înscrisuri, R_________ BPL va stabili cu exactitate întinderea prejudiciului, va dispune măsuri pentru recuperarea acestuia, inclusiv a beneficiilor nerealizate.

Descrierea abaterii de la legalitate și regularitate, precum și motivele de fapt și de drept care stau la baza acestei măsuri, sunt descrise sintetic la constatarea nr. 6 din considerațiile deciziei și în mod detaliat în cuprinsul Raportului de control nr. xxxxx/18.09.2015 (pag. 112-123).

II.7.- R_________ BPL va stabili cu exactitate întinderea prejudiciului, va dispune măsuri pentru recuperarea acestuia inclusiv a beneficiilor nerealizate. Descrierea abaterii de la legalitate și regularitate, precum și motivele de fapt și de drept care stau la baza acestei măsuri, sunt descrise sintetic la constatarea nr. 7 din considerațiile deciziei și In mod detaliat în cuprinsul Raportului de control nr. xxxxx/18.09.2015 (pag. 124-128).

Astfel, C_____ reține că, în ceea ce privește motivul de nulitate privind competența Curții de C______ de a proceda la verificarea reclamantei, fără a analiza pe fond acest motiv și a relua modul de interpretare al textelor de lege efectuat de fiecare parte, există o dispută serioasă asupra modalității de interpretare a unor dispoziții legale, de natură a crea o îndoială asupra legalității actelor administrative contestate.

De asemenea, pentru a reține îndeplinirea cazului justificat, avem în vedere caracterul incomplet, echivoc al măsurilor dispuse prin Decizie, de natură a genera dificultăți în implementarea măsurilor, cel puțin până la analiza pe fond a criticilor reclamantei din cadrul cererii în anulare.

Astfel, aplicarea acestor măsuri ar presupune notificarea/ să supunerea aprobării BNR a modificărilor aduse reglementărilor interne, Condițiilor generale de afaceri, Condițiilor generale ale contractelor de economisire-creditare și tipurilor de contracte oferite clienților, modificarea sistemului IT al Băncii și o auditare a acestui sistem IT potrivit prevederilor art. 25 alin. 4 din Regulamentul nr. 11/2007, precum și luarea legăturii cu toți clienții Băncii pentru reglementarea conform măsurilor generale stabilite.

Raportat la aceste aspecte, constatăm și îndeplinirea condiției pagubei iminente, deoarece o astfel de pagubă, în situația admiterii cererii în anulare, ar fi practic imposibil de recuperat, presupunând inclusiv aspecte ce țin de încrederea clienților în serviciile Băncii.

Raportat la aceste considerente, C_____ va admite cererea de suspendare, așa cum a fost formulată.

P_____ ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

HOTĂRĂȘTE:

Admite cererea formulată de reclamanta R_________ B____ P_____ LOCUINȚE SA, cu domiciliul ales în prezenta procedură la SCA MITEL și ASOCIAȚII, CU sediul în București, Calea Griviței nr. 143, Sector 1 în contradictoriu cu pârâta C_____ DE C______ A R_______, cu sediul în București, ___________________. 22-24, Sector 1.

Dispune suspendarea executării Deciziei nr.18/10.12.2015 și a Încheierii nr.3/29.06.2016 emise de C_____ de C______ până la pronunțarea unei soluții definitive în dosarul nr.XXXXXXXXXXX, având ca obiect anularea acestor acte administrative.

Cu recurs în 5 zile de la comunicare.

Pronunțată în ședință publică azi, 22.08.2016.

PREȘEDINTE GREFIER

A____ G_______ ȚAMBULEA D______ T_____